Gli organi collegiali e 1’organizzazione scolastica

Remotti Renzo

Tratto da: Scuola e Città, 1995, n. 7, pp. 302 ss.

 

Il modello scuola e città nella prospettiva della scienza giuridica.

 

Negli ultimi decenni la realtà scolastica si è notevolmente trasformata, soprattutto da un punto di vista giuridico. In tal senso la scuola non va più vista come un sistema isolato, che svolge la funzione educativa in modo più o meno auto-sufficiente. Le istituzioni scolastiche sono divenute piuttosto un sistema aperto, inserito in un complesso ambiente, un sistema che dovrebbe essere in grado di modificarsi ed adattarsi alla realtà sociale circostante. Questo e il vero significato di quel parallelismo che frequentemente viene proposto tra scuola e citta. Secondo quest’impostazione le strutture scolastiche non sono altro che parte del più ampio ambiente ”cittadino”. La finalità intenzionale è di fare in modo che la scuola non sia più quell’istituzione chiusa ed indifferente alle richieste ed aspettative dei suoi utenti, ma, al contrario, una realtà dinamica ed in continua trasformazione. Il modello, denominato scuola-citta, perchè si possa sviluppare, necessita sia di un adeguato organico di persone (insegnanti ecc.) sensibili alle realtà che via via si affacciano nel tempo, sia di adeguate strutture giu- ridiche. Naturalmente non bisogna illudersi che la creazione di nuove norme comporti necessariamente la trasformazione di un determinato apparato amministrativo. E’ sempre necessario che queste norme vengano interpretate ed applicate. Il diritto in genere – e nel nostro caso specifico, il diritto scolastico – rappresenta, infatti, una mera possibilitas, un modello della realtà, cioè, meramente potenziale, che solo se conosciuto ed applicato – almeno nelle sue linee essenziali – da tutti gli operatori scolastici, può essere applicato correttamente.

Al contrario, come ben sa chi opera in seno alla scuola, sia come professionista sia come studioso, il diritto scolastico è rimasto per lo più lettera morta. Ciò che è più stupefacente, però, e che questa mancata attuazione delle norme scolastiche è dovuta alla difficoltà di interpretare le numerose leggi, che nel tempo si sono occupate di scuola.

“Anche se quest’ambito scolastico – ha giustamente rilevato Visalberghi – è stato da sempre considerato come una legittima specializzazione interna alla conoscenza delle realtà educative (ne è prova la presenza a livello accademico di materie come ”istituzioni di diritto pubblico e legislazione scolastica”) i problemi connessi con il diritto sono tra quelli generalmente considerati di competenza esclusiva del tecnico: conseguenza di questa frattura tra lo specialista e il suo pubblico (di cui è emblematico il servizio di consulenza, culturalmente neutrale, che numerose riviste scolastiche offrono) è 1’incapacita da parte della grande massa degli operatori scolastici di muoversi sul terreno delle norme positive, di interpretarle, di stabilire un nesso funzionale tra situazione operativa e cornice legislativa” [1].

E’ ovvio che il modello di scuola-citta non potrà realizzarsi completamente senza un’adeguata struttura giuridica, che sappia creare organi interni ed esterni capaci di sondare periodicamente le aspettative e capaci di adattare il sistema scuola all’ambiente citta. Il presente articolo si occuperà proprio di analizzare da un punto di vista giuridico tutte quelle strutture che il legislatore ha predisposto al fine di sviluppare una scuola inserita in un preciso contesto socio-culturale. L’obiettivo che mi propongo è dimostrare come il modello giuridico di scuola è largamente in armonia con quest’importante obiettivo, che da tempo la sociologia dell’educazione e la pedagogia stanno perseguendo. In pratica è esattamente accaduto ciò che Visalberghi ha rilevato nel passo su citato. Esiste un’abbondante legislazione, che però di fatto rimane lettera morta anche per le difficoltà di approccio alle norme giuridiche da parte di molti operatori scolastici.

 

Il DPR 31 maggio 1974 n. 416

 

Per parlare di collegamento scuola-cittadini da un punto di vista giuridico, è necessario partire dalla fondamentale legge-delega 30-7-1973 n. 477 e del conseguente decreto delegato 31-5-1974 n. 416, che hanno istituito gli organi collegiali scolastici. Ciò che, però, e interessante rilevare è che 1’obiettivo che il legislatore si propone è in linea con quanto abbiamo rilevato nel precedente paragrafo. Ai sensi dell’articolo 1 del decreto delegato citato:

“Al fine di realizzare [...] la partecipazione nella gestione della scuola dando ad essa il carattere di una comunità che interagisce con la più vasta comunità sociale e civica, sono istituiti, a livello di circolo, distrettuale, provinciale e nazionale, gli organi collegiali [...]”.

Dunque 1’obiettivo del legislatore è molto chiaro: gli organi collegiali nascono per collegare la scuola alla realtà sociale. Lo strumento attraverso cui si persegue questo scopo e la partecipazione nella gestione scolastica. La partecipazione è il mezzo più importante per realizzare il cosiddetto autogoverno amministrativo, ossia un sistema amministrativo che non riconosce solo gli interessi dello Stato nella sua totalita, ma anche interessi locali. Nel diritto vi sono almeno due significati del termine. In senso lato si parla di partecipazione ogni volta che il cittadino gestisce la cosa pubblica attivamente. Così si partecipa alla gestione quando ci si reca alle urne per esprimere il proprio voto intorno ad una questione politica o giuridica. Ovvero quando l’ordinamento permette a determinati cittadini di svolgere alcune funzioni pubbliche (per esempio il giudice popolare). Questo tipo di partecipazione si utilizza per lo piu per creare dei rappresentanti popolari negli organi legislativi e più raramente nell’ordine giudiziario. In senso stretto, al contrario, la partecipazione è lo strumento attraverso cui il cittadino può partecipare direttamente alla formazione dell’atto giuridico che lo riguarda proponendo modifiche e cambiamenti. Si definisce attiva la partecipazione, che permette all’interessato di partecipare attivamente al procedimento amministrativo; passiva, quando il cittadino può solo consultare i membri dell’organo che emetterà il provvedimento che lo riguarda. Questo secondo tipo di partecipazione è stata resa obbligatoria per tutti i provvedimenti amministrativi con la legge 241/90. E evidente che 1’articolo 1 del decreto delegato sopra citato si riferisca alla partecipazione in senso lato. Infatti i membri degli organi collegiali vengono eletti da tutti i soggetti direttamente coinvolti nella vita scolastica con il compito di rappresentare i diversi punti di vista e interessi delle categorie da cui sono stati eletti. Nell’ultimo paragrafo del presente articolo, comunque, vedremo che la legge sul procedimento amministrativo ha comportato delle modifiche anche in ordine alla gestione scolastica. Di conseguenza ora anche nella scuola abbiamo una partecipazione in senso stretto, partecipazione che, oltre tutto, se ben attuata, e in grado di realizzare appieno il modello della scuola-citta. Ritornando per il momento ad analizzare 1’articolo 1 del decreto citato, è bene chiarire che la norma si inserisce in una ben precisa e diffusa tendenza di tutti gli ordinamenti amministrativi moderni, evidente anche in Italia. Dagli anni sessanta, infatti, il potere legislativo si sforza di attribuire un’autonomia sempre più ampia agli organi amministrativi locali. In termini tecnici ciò si- gnifica che si e voluto attribuire all’organismo locale una vera e propria potestà  legislativa, ossia il potere di emettere norme giuridiche vincolanti per coloro che fanno parte dell’organismo stesso. D’altra parte ogni norma giuridica in un regime de- mocratico richiede una certa quota di rappresentatività, deve cioè riflettere la volontà dei consociati. Perciò 1’ordinamento italiano ha introdotto anche nella scuola degli organi che rappresentano i diversi interessi della comunità scolastica, grazie ai rappresentanti eletti da tutte le categorie della scuola (insegnanti, non docenti, genitori e studenti).

Ciò che, però, in questa sede va rilevato e che gli organi collegiali hanno I’obiettivo primario di fare da organi recettori della realtà esterna. La scuola dunque si apre e cerca di adattarsi alle nuove realtà che vanno via via emergendo. Questo obiettivo viene realizzato con il modello democratico del voto e della rappresentanza. Si può, infine, concludere, assieme ad uno studioso di dintto scolastico, che la legge-delega e i Decreti Delegati hanno tentato di realizzare una serie di obiettivi, rilevanti da diversi punti di vista.

a.            Sotto l’aspetto strategico, in quanto, quando vennero emessi la riforma della scuola non era stata attuata, pur sentendosi 1’esigenza di rinnovare l’intero sistema scolastico. L’introduzione degli organi scolastici servl ad attuare – almeno a livello ideale – un certo rinnovamento. Solo idealmente, perchè per tutta la serie di ragioni che abbiamo accennato poco sopra, tale rinnovamento fu assai scarso.

b.            Sotto il proJilo dell’innovazione pedagogico-didattica. L’introduzione del distretto tentò di risolvere il pro- blema della creazione di una politica scolastica, che partisse dalla base e non dal centro.

c.              Dal punto di vista della configurazione giuridica. L’aspetto più curioso – e da un punto di vista teorico complesso – è la definizione che il decreto dà di scuola. Non si dice istituzione, ma comunità. Questo termine non è giuridico, ma è molto indicativo, perchè con esso il legislatore ha voluto dissipare ogni dubbio interpretativo. La scuola deve entrare a far parte dell’apparato sociale, in cui opera. E perchè tale fine si realizzi è necessario che si spogli dell’idea di istituzione, che richiama immediatamente ad un concetto di amministrazione-autorità, ed assuma, invece, la natura di comunità, ossia ente-democratico.

d.            Nell’ambito di una nuova configurazione della funzione docente. L’insegnante non è più un agente passivo, il cui ruolo si risolve nell”’impartire degli insegnamenti”, ma diventa un operatore sociale. Il docente si trasforma in una persona capace di incidere sulla realtà sociale della scuola. Anche se, a dire il vero, non basta un decreto per realizzare effettivamente questa funzione. Credo, infatti, che la legge-delega non possa essere usata per questo scopo. L’insegnante come operatore sociale richiederebbe una formazione universitaria e post-universitaria completamente differente da quella che oggi si impartisce normalmente. L’aver introdotto gli organi collegiali non significa necessariamente aver sviluppato una “sensibilità sociologica” nell’insegnante italiano medio. Anzi si potrebbe fare una considerazione opposta. Gli organi collegiali scolastici non sono stati completamente sviluppati in questi anni, proprio perche non si e riusciti a formare 1’insegnante-operatore sociale, assolutamente necessario a tale scopo.

e.             Sotto il profilo, infine, del garantismo democratico. Con la partecipazione alla gestione della scuola di tutte le componenti presenti (allievi, genitori, insegnanti, personale amministrativo e non docente) si spera che i vari interessi vengano presi in considerazione in modo che nessuna componente prevarichi l’altra. E’ vero che prevaricazioni talvolta si verificano nelle scuole, ma a questo punto non è giusto imputare le cause di queste situazioni al sistema o all’ordinamento giuridico. Molto spesso sono proprio i rappresentanti, che, non svolgendo appieno il proprio ruolo, lasciano che di fatto avvengano tali prevaricazioni [2].

A livello locale la legge-delega prevede tre suddivisioni amministrative, ciascuna delle quali è dotata di particolari organi collegiali. Abbiamo cosl il circolo o 1’istituto, il distretto ed infine gli organi collegiali a livello provinciale. Nel seguente articolo analizzeremo solo gli organi costituiti in seno alla scuola. La legge-delega a tal fine prevede tre organi: il Consiglio di interclasse (per le scuole elementari) e di classe (per le scuole medie inferiori e superiori); il Collegio dei docenti e il Consiglio di circolo o di istituto.

 

Il Consiglio di interclasse e di classe

 

A livello di circolo e di istituto troviamo un organo, che assume denominazione differente a seconda che sia costituito presso le scuole elementari o presso le scuole medie inferiori e superiori; il Consiglio di interclasse (per la scuola elementare) e di classe (per la scuola media inferiore e superiore). Questo consiglio, oltre che gli insegnanti, comprende (art. 3):

a)            nella scuola elementare un rappresentante per ogni classe, che viene eletto dai genitori di tutti gli allievi iscritti nella scuola delle classi interessate;

b)            nella scuola media inferiore da 4 rappresentanti dei genitori per ciascuna classe;

c)            nella scuola secondaria superiore ed artistica 2 rappresentanti dei genitori e 2 degli studenti, eletti rispettivamente da genitori e studenti della classe stessa;

d)            nei corsi serali per lavoratori studenti, 3 studenti eletti dagli studenti della classe. Il consiglio è presieduto dal direttore didattico o dal preside o da un docente da essi delegato. Le funzioni di segretario sono svolte da un docente membro del consiglio e scelto dal direttore scolastico o dal preside. Si può riunire solo nelle ore non coincidenti con 1’orario scolastico, ma non viene precisato quanto volte deve riunirsi durante 1’anno scolastico.

Il Consiglio di interclasse nella scuola elementare ha una struttura del tutto particolare. In pratica esso è da un punto di vista organizzativo meno rigido del consiqlio di classe, avendo il direttore didattico la possibilità di adeguare la struttura alle obiettive esigenze della scuola. Se il Consiglio rappresenta tutte le classi di ogni livello nell’ambito di uno stesso circolo (tutte le prime, le seconde ecc.) assumerà il nome di consiglio interclasse delle classi parallele; se le classi appartengono al medesimo ciclo (tutte le prime e le seconde, tutte le terze, le quarte, e le quinte) si chiamerà consiglio del primo e del secondo ciclo; infine se il consiglio rappresenta 1’intero plesso verrà denominato consiglio interclasse di plesso. Quando il consiglio si riunisce per analizzare materie, per cui è necessaria la partecipazione di tutte le categorie rappresentate, alla seduta deve partecipare almeno il 50% più uno dei membri del consiglio medesimo. La funzione dell’organo è essenzialmente propositivo. Infatti il Consiglio può mandare periodicamente proposte sia al Consiglio d’istituto, che al Collegio dei docenti, i quali sono tenuti a prenderle in esame, ma rimangono liberi di accoglierle o meno. In termini giuridici la proposta e un atto, attraverso cui un determinato soggetto (collegiale o singolo) presenta possibili innovazioni, che considera importanti o a lui vantaggiose. Questa funzione propositiva è stata per lo più messa in ombra, soprattutto dai giuristi. Di solito la proposta viene considerato un atto giuridico debole, incapace di modificare efficacemente la realtà, a cui si riferiscono. Questa obiezione è parzialmente vera, ma un po’ affrettata. Non c’è dubbio che la proposta, specie se non vincolante, spesso non produce effetti giuridici di una certa rilevanza. Si tratta infatti di una mera espressione di desiderio, che l’organo ricevente può non considerare. Tuttavia I’evoluzione dei sistemi amministrativi fa sì che i cittadini vengano sempre più coinvolti nella gestione della cosa pubblica. Poichè, però, la gestione dell’amministrazione può essere affidata solo a chi offre determinate garanzie sia a livello tecnico sia a livello giuridico (il funzionario, che viene nominato solo dopo un concorso pubblico), 1’unico modo per evitare che l’amministrazione si chiuda in se stessa e affiancarla con questi organi propositivi. E’ vero che la decisione finale spetta solo all’organo decidente – nella scuola come subito vedremo tale competenza spetta a seconda degli ambiti cui si riferisce al Collegio dei docenti, e al Consiglio di Circolo o d’Istituto – ma, ed è questa l’occasione mancata, le loro decisioni non dovrebbero più ignorare le aspettative dei diretti soggetti di questa azione. Le proposte nel nostro caso possono avere come oggetto una vastissima gamma di problemi riguardanti 1’azione educativa, didattica, iniziative di sperimentazione e soprattutto ogni attività, che possa incentivare i rapporti tra genitori, docenti e studenti. Dall’analisi di questo provvedimento legislativo si può comprendere con chiarezza come nell’immagine che ne ha il legislatore, la scuola sia tutt’altro che quell’organismo chiuso e quasi inespugnabile, che si crede nor- malmente. I genitori e, con la scuola media superiore, gli stessi alunni, sono direttamente chiamati a partecipare alle attività scolastiche in modo completo. L’ampiezza delle loro possibilità di intervento, infatti, è davvero sorprendente, in quanto coinvolge tutti gli aspetti della vita scolastica. I genitori, attraverso il consiglio di classe e di interclasse possono diretta- mente prendere contatto non tanto con i docenti, quanto con la ”politica scolastica” dell’istituto. Volendo possono anche influenzarla. Credo, poi, che particolare interesse rivesta la sperimentazione. Alcuni autori ritengono che 1’articolo relativo ai Consigli di classe e di interclasse si riferisca in tal caso alla sperimentazione metodologica-didattica, l’unica che non coinvolge 1’assetto organizzativo o programmatico della scuola. In queste ultime ipotesi, infatti, è necessario chiedere 1’autorizzazione ministeriale [3].

Non mi pare che vi siano buoni motivi per accogliere quest’interpretazione restrittiva. La proposta dei consiglio, infatti, non pone in essere alcun vincolo giuridico. E’ solo un atto d’impulso. Perciò non si vede, perchè 1’articolo si dovrebbe riferire solo alla sperimentazione di più facile attuazione. Credo, invece, che oggetto della proposta possa essere qualsiasi sperimentazione, perchè sarà 1’organo scolastico deliberante – il Collegio dei docenti – che ne valuterà l’attuabilita. Il problema è piuttosto un altro. Molte volte i genitori non sono in grado di fare proposte di questo genere, in quanto solo un esperto può realizzare un progetto sperimentale. Ecco perchè assume grande rilievo la presenza di membri specializzati (insegnanti), che dovrebbe apportare le competenze necessarie. Certo molto spesso i genitori non partecipano alle elezioni scolastiche, gli allievi non sanno sfruttare l’occasione che la legge offre loro e via discorrendo. E’ naturale, però, che, venendo a mancare questo fondamentale canale di comunicazione docenti-allievi-genitori, la scuola si chiuda in se stessa. E’ evidente anche che le informazioni su queste possibilità in seno alla scuola mancano del tutto e conseguentemente l’assenteismo alle elezioni scolastiche è sempre molto alto. Molte volte il mancato coinvolgimento dei genitori si verifica anche in materie specificamente previste dalla normativa. Caso emblematico in tal senso e l’adozione dei libri scolastici. E’ ovvia 1’importanza che riveste in questa materia la partecipazione attiva dei genitori. La prassi dei consigli ha, al contrario, registrato una partecipazione alquanto passiva dei genitori, quando si devono prendere decisioni su quest’argomento. Di solito si dice che in fondo i genitori non possono esprimere un giudizio su una materia così tecnica. Solo l’insegnante è in grado di farlo. In questa maniera, quando si deve decidere sulla scelta del testo scolastico, i genitori automaticamente si adeguano alla decisione dell’insegnante. Si dimentica che in più occasioni il ministero ha invitato i singoli istituti a mettere in anticipo a disposizione dei genitori i testi che si intende adottare. Così i genitori possono farsene un’idea e partecipare più attivamente alla votazione. I Consigli di interclasse hanno, infine, competenze, che devono essere espletate solo con la partecipazione dei docenti stessi.

“Le competenze relative alla realizzazione del coordinamento didattico e dei rapporti interdisciplinari spettano al consiglio di interclasse e di classe con la sola presenza dei docenti. Nella scuola secondaria ed artistica, le competenze relative alla valutazione periodica e finale degli alunni spettano al consiglio di classe con la sola presenza dei docenti”.

Se pare ovvio che nella fascia superiore le valutazioni vengano prese dai soli docenti, senza interferenze di genitori e studenti, tanto più che oggi la legge offre notevoli garanzie agli allievi non si comprende 1’altra esclusione. Si tratta pur sempre dell’organizzazione della didattica che coinvolge gli allievi e perciò tutte le componenti dovrebbero poter ascoltare e fare proposte in relazione a tale coordinamento.

 

Il Consiglio di circolo o di istituto

 

“Il consiglio di circolo o di istituto delibera il bi- lancio preventivo e il conto consuntivo e dispone in ordine all’impiego dei mezzi finanziari per quanto con- cerne il funzionamento amministrativo e didattico del circolo o dell’istituto”.

Fatte salve le attribuzioni e le competenze del Collegio dei docenti e dei Consigli di classe e di interclas- se, il Consiglio di circolo o di istituto ha potere deliberante, tra le altre, nelle seguenti materie:

              adozione del regolamento interno del circolo o dell’istituto;

              acquisto, rinnovo e mantenimento delle attrezzature tecnico-scientifiche e dei sussidi didattici;

              calendario scolastico;

              criteri per la programmazione e l’attuazione delle attività parascolastiche, interscolastiche e extrascolastiche. Inoltre indica “i criteri generali relativi alla formazione delle classi, all’adattamento dell’orario delle lezioni e delle altre attività scolastiche alle condizioni ambientali e al coordinamento organizzativo dei consigli di interclasse o di classe; esprime parere sull’andamento generale, didattico ed amministrativo, del circolo o dell’istituto”.

II suo lavoro e coordinato dalla giunta esecutiva e al suo interno viene eletto un presidente.

 

Il presidente del Consiglio di circolo o di istituto

 

Subito dopo 1’elezione del Consiglio di circolo o di Istituto, il direttore didattico o il preside, che assumeranno temporaneamente la presidenza, predisporranno i lavori in modo da eleggere il presidente. Questa carica e obbligatoria. Non esiste nessun organo collegiale senza un presidente. La spiegazione, la ratio, di tale norma e evidente. E, infatti, necessario dotare un organo collegiale di una persona che ne coordini i lavori e ne organizzi le attività. Tuttavia il presidente non è il superiore (in termini giuridici si direbbe che tra collegio e presidente non sussiste alcun rapporto gerarchico). Perciò ci si rivolge a questa figura solo per attuare al meglio le attività dell’organo collegiale. I poteri del Presidente – nel consiglio di circolo e di istituto, così come negli altri organismi collegiali in genere – sono i seguenti.

Potestà direttiva. E’ il potere più importante e a ben vedere 1’attività che giustifica 1’esistenza di questa figura in tutti i collegi. II Vitta ha infatti messo in evidenza che:

“Ed essa [la potesta direttiva] è assolutamente necessaria, perchè non bisogna dimenticare che nel collegio si ha in sostanza una cooperazione di piu individui diretta ad elaborare un atto in comune; e cooperazione in pratica non c’è e non dà buoni frutti se non c’è in pari tempo la subordinazione verso lo scopo prefisso; ogni forma di societa, di associazione o di collegio presuppone che ciascuno limiti parte della loro attività per rendere proficua quella degli altri. Ora questa subordinazione non si ottiene automaticamente, o per lo meno è assai imperfetta se è lasciata alla libera volontà dei consociati o dei colleghi; occorre quindi un’autorità che li giudichi nei loro lavori per ottenere il frutto desiderato. Questa autorita e appunto data nei collegi al Presidente” [4].

Altro fondamentale potere e quello disciplinare. Si può affermare, anzi, che questo secondo potere e strettamente connesso con il primo. Infatti un modo di attuare la direzione di un gruppo di individui è proprio mantenere un certo controllo disciplinare. In tal maniera il presidente potrà evitare l’insorgere di turbative all’interno del collegio. A dire il vero questo potere è stato per lo più per analogiam a quanto normalmente accade in collegi simili, perchè nessuna norma formale lo prevede. Dato tuttavia che questo potere è estremamente importante in determinate situazioni e soprattutto considerando il fatto che in queste circostanze è fondamentale 1’azione puntuale di un membro collegiale, sembra logico attribuire tale potere alla figura più importante del collegio stesso. Un indizio normativo che suffraga questa soluzione è data dalla L. 11-10-1977 n. 748, che regola 1’accesso del pubblico alle sedute del Consiglio di circolo o di istituto scolastici e dei Consigli distrettuali. Ai sensi dell’art. 4 della legge citata è il presidente che regola 1’afflusso del pubblico ed è sempre il presidente che, quando ne ravvede la necessità, potrà interrompere le sedute e far deliberare il consiglio a porte chiuse. La funzione di presidenza deve essere svolta senza soluzione di continuità. Di conseguenza in caso di assenza, sarà il direttore didattico o il preside od ancora, qualora sia stato eletto, il vice-presidente a ricoprire 1’incarico. Non esistono norme che regolano la durata in carica del presidente, ma essendo la funzione di presidenza così strettamente connessa al consiglio, tutta la dot- trina ritiene che debba durare per tutta la vita dell’organo. Alcuni autori hanno poi ipotizzato la possibilità di prevedere una vera e propria mozione di sfiducia. Quest’ipotesi appare francamente poco realistica. Prima di tutto gli organi collegiali – in questo caso i Consigli di circolo e di istituto – sono, nella stragrande maggioranza dei casi, piccoli. Creare dei meccanismi cosi complicati in organi piccoli non solo non garantisce la realizzazione degli obiettivi per cui sono nati, ma addirittura paralizzerebbe 1’attività del consiglio, che si bloccherebbe di fronte ad ogni elezione. Nel consiglio, in fondo, la maggior parte dei membri si conosce e perciò darà il voto ad una persona determinata, di cui conosce le aspirazioni e le idee. Con questo non si vuole affermare che il consiglio non possa esprimere giudizi sul presidente, ma lo farà con mezzi più informali ed adatti alla natura dell’organo in questione. Tuttavia il giudizio da un punto di vista giuridico rimane un mero apprezzamento, con nessuna conseguenza per quanto concerne le funzioni di Presidenza. Le cose sarebbero molto diverse se valesse l’ipotesi della mozione di sfiducia, perchè in tal caso il presidente dovrebbe dimettersi. E’ dunque impossibile revocare il presidente? La dottrina più avveduta non lo esclude, ma lo fa rientrare nel potere di autoorganizzazione del consiglio medesimo. Quest’ipotesi è più realistica, anche perchè permetterebbe al consiglio di possedere sì un’orga- nizzazione giuridicamente coerente, ma anche di non imprigionare la propria attività in regole eccessivamente complesse. Secondo alcuni autori, perciò, se il presidente non riesce più a mantenere unito il consiglio a causa di contrasti interni tra i singoli membri, sarà lo stesso consiglio che rieleggerà un nuovo presidente più vicino alle esigenze sopravvenute. Tuttavia, poichè 1’argomento e molto delicato, sembra opportuno l’intervento del potere legislativo, dato che il Ministero della pubblica istruzione non è d’accordo con tale soluzione. L’aspetto più delicato riguarda i rapporti tra presidente del Consiglio di circolo o di istituto e il preside-direttore didattico. I contrasti che sono emersi in questa materia sono tutt’altro che insignificanti. Direi, pero, che la questione più importante non riguarda tanto 1’attribuzione di competenze – rilevante certo, ma solo a livello pratico – quanto la nuova concezione di scuola che sta faticosamente emergendo, L’intento della legislazione attuale è di offrire maggior partecipazione ai genitori ed agli allievi, con il conseguente venir meno di molte attribuzioni del preside e del direttore didattico. Il preside, quando agisce in qualità di pubblico ufficiale, ha un preciso potere e chiare funzioni, ma quando è membro del consiglio non ha alcun potere di supremazia, perchè, come accade in tutti i collegi, la volontà dei singoli è assorbita dalle deliberazioni generali. Del resto la funzione degli organi collegiali nella  scuola – ma non solo – è proprio quella di instaurare una democrazia effettiva e superare il modello gerarchico, che spesso ispira ancora i sistemi amministrativi moderni. Un’importante sentenza del TAR così conclude una difficile controversia nata tra un docente ed il preside di una scuola:

“Per effetto dei decreti delegati della scuola il Preside non è più vincolato soltanto nei confronti del superiore gerarchico Provveditore agli studi, e cioè nei confronti dell’organo periferico dell’amministrazione della pubblica istruzione, ma anche nei confronti del1’assemblea elettiva (consiglio d’istituto), per cui all’applicazione organica del principio della partecipazione amministrativa nel settore della scuola consegue la limitazione (nelle materie in cui vi sia concorrenza di organi e funzioni) dei poteri gerarchici dell’Autorita sovraordinata atteso che l’organo sottordinato risulta soggetto anche alle deliberazioni dell’organo collegiale; pertanto, allorchè incidono sulla stessa materia poteri decisionali demandati alla competenza di autorità diverse ed allorquando una di esse abbia struttura collegiale (consiglio d’istituto) ed adotti determinazioni che abbiano il carattere di definitività, la posizione di sovraordinazione dell’altra (Provveditore) si sostanzia piuttosto in una potesta di coordinamento e di indirizzo, che non di imposizione di ordini” [5].

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La giunta esecutiva

 

Il Consiglio di circolo o di istituto elegge al suo interno una giunta esecutiva. La giunta è composta da un docente, da un non docente e da due genitori. Ne fanno parte di diritto il direttore didattico o il preside e il capo dei servizi di segreteria, che svolge anche il ruolo di segretario della giunta stessa.

“La giunta esecutiva predispone il bilancio preventivo e il conto consuntivo; prepara i lavori del consiglio di circolo o di istituto, fermo restando il diritto di iniziativa del consiglio stesso, e cura 1’esecuzione delle relative delibere”.

La legge n. 748 dell’11 ottobre 1977 attribuisce alla giunta anche competenze per i provvedimenti disciplinari a carico degli alunni. L’unico problema di rilievo giuridico riguarda 1’elezione. Ci si è domandati se si debba applicare 1’articolo 5 del DPR n. 416, laddove sancisce che “Il consiglio di circolo-istituto elegge nel suo seno... la giunta esecutiva” ed allora l’operazione elettorale va riferita all’intero consiglio; oppure se applicare l’art. 19 del medesimo DPR, secondo cui 1’elettorato per le singole rappresentanze negli organi collegiali e assegnato “ai componenti delle rispettive categorie partecipanti a tali organismi”. In questa seconda ipotesi il dirigente scolastico non potrebbe partecipare alle sedute, in quanto è di diritto presidente della giunta scolastica. Al di fuori di questi problemi la giunta esecutiva non presenta pro- blemi di rilievo e si potrebbero ripetere le medesime osservazioni svolte intorno all’elezione del presidente.

 

Il Collegio dei docenti

 

L’organo collegiale piu importante è il Collegio dei docenti (art. 4 del DPR 416/74). Questo organismo è formato da tutti gli insegnanti sia di ruolo che non di ruolo ed è presieduto dal direttore didattico o dal preside. Esso ha poteri deliberativi, ma nel deliberare deve tener conto degli eventuali pareri e proposte dei Consigli di interclasse e di classe. All’inizio dell’anno scolastico si insedia e compie la prima riunione al fine di organizzare le prime attività scolastiche. Inoltre si deve riunire periodicamente durante 1’anno secondo queste modalità:

a)            ogni volta che il direttore scolastico o il preside ne ravvisi la necessità;

b)            quando almeno un terzo dei membri ne faccia richiesta;

c)            in ogni caso almeno una volta ogni trimestre o quadrimestre.

L’organo si riunisce durante 1’orario di servizio degli insegnanti, ma al di fuori dell’orario di lezione. Le funzioni di segretario sono svolte da un docente eletto tra i collaboratori del capo di istituto o da un membro del collegio stesso in seguito all’attribuzione del1’incarico da parte del direttore scolastico o del preside. Come detto sopra le funzioni del Collegio dei docenti sono per lo più deliberative, ma vengono anche previste competenze propositive e disciplinari. In parti- colare esse riguardano le seguenti materie (art. 4 del DPR 416/74).

a.             Ha potere deliberante in materia di funzionamento didattico del circolo e dell’istituto. Tale potere deliberante è molto ampio, fino a comprendere la possibilità di adeguare i programmi di insegnamento alle specifiche esigenze della scuola; in particolare il collegio può favorire il coordinamento interdisciplinare.

b.            Fa proposte al direttore scolastico o al preside su tutto ciò che concerne gli aspetti organizzativi della scuola (formazione e composizione delle classi, formulazione dell’orario delle lezioni ecc.), tenendo conto dei criteri indicati dal consiglio di circolo o di istituto.

c.             Redige valutazioni periodiche sull’andamento didattico e verifiche circa 1’efficacia dell’azione scolastica programmata e, se ne ravvisa la necessità, propone miglioramenti.

d.            Provvede all’adozione dei libri di testo e dei sussidi didattici, sentiti i consigli di interclasse o di classe.

e.             Adotta o promuove nell’ambito delle sue competenze tutte le iniziative di sperimentazione ritenute necessarie ed utili.

f.              Promuove tutte le iniziative finalizzate all’aggiornamento e riqualificazione professionale degli insegnanti.

g.            Elegge uno per le scuole fino a 200 allievi, due per quelle fino a 500, tre fino a 900 ed infine quattro per quelle oltre i 900 allievi docenti incaricati di coadiuvare 1’azione del direttore scolastico o del preside, e, in caso d’assenza, sostituirlo.

h.            Elegge i suoi rappresentanti nel consiglio di istituto o di circolo e i membri del comitato per la valutazione del servizio del personale insegnante.

i.              Infine ha alcune competenze in ordine all’assistenza scolastica. Deve, infatti, valutare tutti i casi difficili che si possono trovare in seno ad una classe. Ne deve discutere le cause e trovare soluzioni.

Da questo lungo elenco e chiaro che il collegio dei docenti è 1’organo decisionale per eccellenza dell’azione scolastica. Quasi tutte le deliberazioni inerenti la scuola spettano a tale consiglio. Ogni scuola ha un proprio collegio dei docenti.

Anzi la legge 417 del 1989 all’art. 22 ha stabilito che, anche nel caso in cui si verifichino delle aggregazioni, ciascuna scuola aggregata conservi il proprio collegio di docenti. Infatti il principio dell’aggregazione è stato introdotto per razionalizzare la rete scolastica, soprattutto a livello provinciale, ma 1’ordinamento vuole evitare che 1’aggregazione provochi 1’annullamento delle singole realtà scolastiche. Per questo motivo la sopracitata legge mantiene i singoli organi collegiali. Si incentiva in tal maniera la cooperazione tra i singoli istituti, ma si tutelano nel medesimo tempo le singole individualità. Il problema più grosso, però, riguarda l’organizzazione dei lavori di questi collegi di docenti. Spesso, infatti, i collegi piu grandi, per il gran numero di componenti e soprattutto per la mole di lavoro, disperdono le proprie energie e non riescono ad organizzare in modo efficace il proprio lavoro. Considerando tutti questi problemi, che rischiano di comportare la completa paralisi dei lavori del collegio medesimo, il Ministero della pubblica istruzione ha emesso una circolare, la n. 274 del 19-9-1984, con cui si consiglia di dividere i lavori in commissioni o gruppi di lavoro, con I’incarico di procedere all’analisi preliminare di tutto il lavoro del collegio. Una volta ultimata questa prima fase istruttoria si potrà accedere alle decisioni che debbono essere prese in seduta generale. L’altra raccomandazione contenuta nella predetta circolare è che le commissioni rispecchino, anche a grandi linee, le competenze del collegio dei docenti. Per esempio vi potranno essere queste commissioni: programmazione didattica ed educativa, sperimentazione, orientamento scolastico, rapporto scuola-lavoro, formazione in servizio. Inoltre vi potrà essere anche un gruppo di lavoro che si occuperà di ricevere e dare una prima valutazione di tutte le proposte e pareri provenienti dai consigli di interclasse o di classe. Ciò sarà molto importante se si vorrà – come del resto vuole il legislatore – veramente aprire un valido canale di comunicazione tra scuola e genitori. E’ interessante inoltre notare che se si attuasse questo modello organizzativo, si creerebbe un modello speculare al Parlamento. Anche in Parlamento esistono diversi gruppi di lavoro e commissioni specializzate al fine di filtrare meglio 1’intera attività legislativa.

Vediamo ora nel dettaglio gli aspetti più problematici, coinvolgenti le diverse competenze del Collegio dei docenti. Per ciò che concerne per esempio 1’approvazione dei testi scolastici vi sono diverse questioni controverse. Prima di tutto c’è la questione dei voti necessari per 1’approvazione delle decisioni. Ai sensi del DPR 416/1974 art. 28 la decisione va presa a maggioranza assoluta dei voti espressi (51%), mentre le norme del RD 2345/1923 e RD 965/1924 sanciscono che è suffi- ciente 1/3 dei voti. Una parte della dottrina ritiene che si debba applicare il DPR 416/1974, perchè l’articolo 28 si riferisce a disposizioni speciali e di conseguenza non ci si può appellare ad altre disposizioni dopo l’entrata in vigore del presente decreto. Il TAR ha accolto questa soluzione ed ormai di solito la si applica normalmente. Altro problema interessante. Cosa accade se il collegio dei docenti non si pronuncia su un determinato testo proposto da un docente? Secondo una prassi frequente si afferma che l’insegnante può adottare il testo, perchè non gli si può imporre un testo che lui non gradisce. In realtà questa soluzione è giuridicamente inaccettabile. I testi adottati debbono essere sempre approvati formalmente dal collegio. La proposta dell’insegnante è legittima, ma si colloca a semplice proposta e conseguentemente non può suscitare nessun vincolo per gli utenti. Se il collegio non si pronuncia 1’insegnante dovrà fare altre proposte, fino alla deliberazione vera e propria. Analoghe norme valgono per i sussidi scolastici. Essi possono essere acquistati ed adottati solo in seguito a delibera del Consiglio di circolo o di istituto, previa proposta dei Consigli di interclasse e di classe e previa scelta del Collegio dei docenti. Inoltre il Consiglio di circolo o di istituto ha la possibilita di entrare nel merito (ossia in ciò che con- cerne 1’opportunità e la convenienza) della decisione. Per esempio potrà opporsi alla decisione del collegio, perchè un certo sussidio, oggetto della decisione collegiale, è troppo caro e non potrebbe rientrare nel bilancio scolastico oppure potrà avanzare obiezioni in merito alla effettiva utilità di un particolare sussidio di cui si propone 1’acquisto (se si tratta, per esempio, dell’acquisto di un programma di computer, potrebbe obiettare che le medesime funzioni possono essere svolte da altri programmi già esistenti). Sempre nel campo dei sussidi didattici, un altro aspetto di rilevante importanza è quello delle decisioni in merito al possibile uso del sussidio dei giornali. Non bisogna confondere l’ausilio del giornale con il giornale scolastico. Per sussidio del giornale si intende 1’utilizzo dei quotidiani a fini didattici (per esempio per far familiarizzare gli allievi alla lettura del giornale). Il giornale scolastico, al contrario, è una vera e propria attività sperimentale. Gli allievi vengono invitati a scrivere un proprio giornale, ove vengono inserite tutte le notizie, riguardanti la scuola, da loro frequentata. La legge 5-8-1981 n. 416, ossia la legge sulle provvidenze per 1’editoria, stabilisce che siano messi a dispo- sizione di tutti gli studenti delle scuole d’istruzione secondaria superiore giornali e periodici in appositi locali, utilizzabili al di fuori dell’orario scolastico. Questa norma, però, non offre un grosso vantaggio in quanto inquadra questo uso al di fuori dell’iter curriculare. Gli insegnanti hanno, però, la possibilità di introdurre questa attività come attività didattica vera e pro- pria di lettura e discussione dei giornali attraverso una delibera del Collegio dei docenti. Sfortunatamente questa e una delle tante opportunità che la scuola italiana, a differenza di quanto accade in altri paesi europei, non ha saputo sfruttare.

Il collegio ha inoltre – come abbiamo gia detto – la possibilità di formulare proposte concrete per l’aggiornamento degli insegnanti. A tale proposito va ricordato che è stata decisa con apposita norma la creazione di un ”fondo di incentivazione”. Il fondo, come è noto, è stato istituito con 1’art. 14 del DPR 1-2-1986 n. 13 e rilanciato dall’art. 9 del DPR 209/1988. In particolare l’art. 3 del citato DPR affida al collegio dei docenti, a quello degli educatori, ed all’assemblea del personale ATA, il compito di stabilire le attività da incentivare. Successivamente viene presentato il progetto al Consiglio di circolo, che – se ne ravvisa la compatibilità con il bilancio – ne delibera l’approvazione. E’ noto che il punto dolente dell’insegnamento consiste proprio nell’aggiornamento. Il problema è che il sistema legislativo ha semplicemente introdotto un fondo di incentivazione, strumento che di per sè costituisce solo la premessa minore, perchè si sviluppi una reale politica dell’aggiornamento tra gli insegnanti di tutti i livelli. Di solito si afferma che manca la mentalita dell’aggiornamento. E’ un rilievo vero, ma un’accusa molto frequente che gli insegnanti muovono ai corsi d’aggiornamento e che raramente corrispondono alle loro aspettative. Per lo più sono sostanzialmente inutili. Probabilmente l’aver dato un certo potere al collegio degli insegnanti nel prefissare le materie verso cui si vuol indirizzare tale fondo, potrà costituire un’importante incentivazione all’organizzazione di corsi d’aggiornamento utili. Abbiamo visto inoltre come anche i Consigli di interclasse e di classe hanno ampie competenze in questo campo con la solita azione di proposizione. In tal senso i Consigli di interclasse e di classe possono esercitare un’azione di ricerca di nuove strategie di aggiornamento professionale. Il problema che qui si pone è: quale aggiornamento? I testi legislativi si indirizzano verso due grandi obiettivi, che, a mio parere, gli insegnanti ed i genitori, debbono tenere presenti nelle eventuali proposte in tal senso. L’aggiornamento, ai sensi dell’articolo 7 del DPR 419/1974, è inteso come adeguamento delle conoscenze allo sviluppo delle scienze per singole discipline e nelle connessioni interdisciplinari”. Si è dato perciò largo spazio all’interdisciplinarietà. Gli insegnanti nelle loro proposte dovrebbero tenere conto di quest’importante obiettivo dell’aggiornamento, tanto più che la realtà scientifica contemporanea sta sempre più avvicinandosi ad approcci interdisciplinari.

 

La legge 7-10-1990 n. 241

 

La legge 241/1990 è una legge-quadro, ossia una legge che detta i principi base a cui si deve ispirare un determinato settore della vita sociale. L’importanza di questa legge è che per la prima volta viene regolato il procedimento amministrativo e si introduce il principio della trasparenza. La pubblica amministrazione non può più opporsi alla richiesta di visione degli atti amministrativi da parte di chiunque vi abbia interesse. Naturalmente anche la scuola è direttamente interessata dalla legge sopracitata, essendo a tutti gli effetti organo della pubblica amministrazione. L’innovazione più importante introdotta da questa legge potrebbe riguardare gli scrutini. Si potrebbe sostenere che in base alle nuove disposizioni tutti gli atti che riguardano la valutazione finale devono essere messi a disposizione di chiunque abbia interesse alla loro visione. Di conseguenza se un genitore vorrà sapere 1’iter logico seguito dagli insegnanti, che li ha indotti ad as- sumere una certa decisione – decisione che coinvolge gli interessi del genitore stesso – potrà chiedere, attraverso un’istanza al direttore scolastico o al preside, tutti i documenti relativi: verbali, registri, valutazioni periodiche e finali. Se questa interpretazione è legittima, questa legge potrebbe rappresentare uno strumento legale di grande efficacia, anche se purtroppo a quattro anni dalla sua emanazione si notano ancora difficolta da parte degli organi amministrativi a mettere in atto i provvedimenti volti a garantire effettivamente quei fondamentali diritti del cittadino che la legge vorrebbe tutelare. Per tornare all’esempio delle decisioni prese in sede di scrutinio, può accadere che le decisioni finali vengano prese affrettatamente o senza tenere conto di peculiari caratteristiche degli allievi da parte degli insegnanti. La legge 241/1990 potrebbe evitare che giudizi affrettati si riflettano negativamente e talvolta irrimediabilmente sugli studenti. Il fatto che i genitori possono chiedere all’amministrazione scolastica i documenti relativi alle decisioni prese in sede di scrutinio potrebbe contribuire ad una maggiore ponderazione delle decisioni stesse. Anche 1’articolo 3 della medesima legge introduce una non indifferente novità. Tutti i provvedimenti amministrativi devono essere motivati. Di conseguenza anche 1’eventuale ”bocciatura” di uno studente deve esserlo. In che modo esprimere questa motivazione? Il dibattito tra i giuristi non si e ancora sviluppato su questo importante aspetto della vita scolastica e perciò vi sono solo frammentarie opinioni. Alcuni ritengono che il voto rappresenti di per se una motivazione sufficiente. Questa tendenza non è condivisibile. Il voto, infatti, e solo la conseguenza finale di un processo logico, che dovrebbe costituire sempre la base razionale della valutazione. Dunque il voto altro non è che la sintesi di tale processo, ma non può essere considerato motivo della decisione. Se, per esempio, un insegnante decide di dare ”quattro” ad uno studente, quel ”quattro” ovviamente non costituisce di per sè la motivazione della bocciatura, ma piuttosto la bocciatura trova espressione nel voto insufficiente. Sarà quindi necessario fornire allo studente – e ai suoi genitori – 1’insieme degli elementi di valutazione che hanno trovato espressione in quel voto.

 

Conclusione

 

L’istituzione degli organi collegiali scolastici e la legge 241/90 offrono dei potenti mezzi operativi per la realizzazione e lo sviluppo del modello scuola-citta. Sfortunatamente non si e sviluppata nè tra gli insegnanti nè tra gli operatori scolastici un’adeguata mentalità, capace di rendere effettivamente operativi questi strumenti. La discussione in corso sulla autonomia scolastica potrà offrire un’occasione per un ulteriore ampliamento delle funzioni degli organi collegiali scolastici, ma in ogni caso sarà necessario un maggiore impegno da parte degli operatori scolastici, in quanto solo se si ci abituerà ad utilizzare i modelli giuridici con maggior serenità e competenza, si potrà sperare nella loro effettiva applicazione. In conclusione, credo che la maggiore difficoltà consista nel gestire concretamente una scuola più aperta, più democratica e in definitiva più capace di dare un effettivo (e non meramente formale) sviluppo del diritto all’istruzione, con 1’obiettivo di lasciarci alle spalle la scuola chiusa, organo amministrativo, piuttosto che centro d’educazione.



[1] A. VISALBERGHI, Pedagogia e scienze dell’educazione, Milano, Mondadori, 1993, pp. 152-153.

[2] B. CAMMARELLA, Relazione presentata alla conferenza suLa Democrazia scolastica”, Roma 1980.

[3] G. RAPPAZZO, A. PIETRELLA, La gestione collegiale nella scuola, Milano, Giuffre, 1992, p. 95.

[4] G. RAPPAZZO, A. PIETRELLA, op. ult. cit. p. 436.

[5] TAR Piemonte, 27-2-1979 n. 131.